रक्षा अधिग्रहण प्रक्रिया में सुधार : क्रय क्रांति ?

रक्षा अधिग्रहण प्रक्रिया में सुधार : क्रय क्रांति ?

ब्रिगेडियर अरविंद धनंजयन (सेवानिवृत्त)

बड़ी प्रक्रियाओं में आमूल-चूल परिवर्तन लाने के लिए, जोखिम युक्त और क्रांतिकारी बदलाव होना चाहिए। यह इस मायने में क्रांतिकारी है क्योंकि कामकाज के स्थापित तरीकों में भारी विचलन को आसानी से व पूरी तरह स्वीकार नहीं किया जाता। जोखिम वहन करने का अर्थ है कि परिवर्तन के मार्ग में आनेवाले अदृश्य नुकसान को सुझाए गए नए विकल्प को लागू करते हुए अवशोषित कर लेना। चीफ ऑफ आर्मी स्टॉफ (सीओएएस) ने 03 अगस्त 2021 को यूनाइटेड सर्विसेज इंस्टीट्यूशन (यूएसआई) द्वारा आयोजित एक वेबिनार को संबोधित करते हुए ये बातें कहीं। इस वेबिनार का विषय था आने वाले दशकों में भारतीय सेना में परिवर्तन की अनिवार्यताएं।

सीओएएस ने अपने संबोधन में स्पष्ट रूप से सुझाव दिया कि ‘जीरो एरर सिंड्रोम’ की बाधाओं को पार करने के लिए रक्षा खरीद प्रक्रियाओं में बदलाव की जरूरत है। सीओएएस ने आगे कहा कि मौजूदा खरीद प्रक्रियाओं ने सूचना-युग में आये परिवर्तन के साथ तालमेल नहीं रखा है। सीओएएस ने कहा कि एल1 अवधारणा पर फिर से विचार करने की आवश्यकता है, जिसमें सबसे कम बोली लगाने वाले को अनुबंध दिए जाते हैं- सशस्त्र बलों को ऐसे उत्पाद/सिस्टम प्राप्त करने के लिए कई मौकों पर ऐसी कंपनियों की सामग्री या उपकरण लेने पड़ते हैं जो सामग्री या प्रौद्योगिकी क्षेत्र में दुनिया में अग्रणी नहीं हैं। सीओएएस की भावना को पूरी तरह से समझने के लिए, वर्तमान में प्रचलित खरीद प्रक्रिया को संक्षेप में समझना महत्वपूर्ण है।

रक्षा खरीद प्रक्रिया

सशस्त्र बलों के लिए पूंजीगत खरीद रक्षा अधिग्रहण प्रक्रियाओं (डीएपी) -2020 में निहित शर्तों द्वारा नियंत्रित होती है, जिसे 01 अक्टूबर 2020 को जारी किया गया है। पूंजी अधिग्रहण के संबंध में शीर्ष निर्णय लेने वाली संस्था रक्षा अधिग्रहण परिषद (डीएसी) से अनुमोदन लेना पड़ता है। उसके चेयरमैन माननीय रक्षा मंत्री (आरएम) होते हैं तथा सीडीएस और तीनों सेनाओं के प्रमुख इसके सदस्य होते हैं।

डीएपी-2020 का उद्देश्य स्वीकृति की आवश्यकता (एओएन) में लगने वाले समय को कम करने के मौजूदा खरीद नियमों को सुव्यवस्थित करना है। माननीय रक्षामंत्री ने इसकी प्रस्तावना में स्पष्ट रूप से कहा है कि डीएपी का उद्देश्य ‘सशस्त्र बलों के आधुनिकीकरण को और तेज करने के लिए समयबद्ध तरीके से समकालीन प्रौद्योगिकी-आधारित उपकरण उपलब्ध कराना सुनिश्चित करना है’। मंत्री ने यह भी उल्लेख किया है कि डीएपी ‘आत्मनिर्भरता’ पर ध्यान केंद्रित करेगा, जिसमें ‘मेक’, ‘डिजाइन एंड डेवलपमेंट’ और ‘स्ट्रेटेजिक पार्टनरशिप’ की प्रक्रियाओं के माध्यम से स्वदेशीकरण और नवाचार को सक्षम किया जाता है। इन सिद्धांतों के आधार पर, डीएपी-2020 पूंजी अधिग्रहण के लिए श्रेणियां निर्धारित करता है, जिनमें से कुछ के बारे में @ चाणक्य फोरम में प्रकाशित पिछले लेख में दिया गया है। https://chanakyaforum.com/indias-mounted-gun-system-ensuring-future-combat-readiness/ .

खरीद प्रक्रिया काफी हद तक कई चेक व बैलेंस के साथ विस्तृत है, अधिग्रहण की बहुत व्यापक प्रक्रिया नीचे फ़्लोचार्ट में निर्धारित की गई है।

L1 प्रक्रिया में बाधाएँ : SQRs के निर्माण से लेकर एकल विक्रेता की समस्या तक

L1 (सबसे कम बोली लगाने वाला) प्रक्रिया का उद्देश्य सशस्त्र बलों को सबसे कम कीमत के साथ उपकरण मुहैया कराना था जो सभी गुणात्मक परिचालन आवश्यकताओं और मूल्यांकन मानकों को पूरा करता हो। हालाँकि, समय बीतने के साथ यह स्पष्ट हो गया कि यह प्रणाली कई तरह की त्रुटियों से युक्त है, जिसे निम्नानुसार स्पष्ट किया गया है।

निम्न गुणवत्ता :  ऐसे कई उदाहरण हैं जिनमें सबसे कम बोली लगानेवाली प्रणाली ने ऐसे उपकरण/उत्पादों को मुहैया कराया है जो दिखने में व उपयोग में घटिया गुणवत्ता के पाये गये हैं जिनको विक्रेता द्वारा लागत में कटौती करने के प्रयास के परिणामस्वरूप बनाय़ा गय़ा है। एल1 बोलीदाता के रूप में सफल होने के लिए विक्रेता लागत में कटौती करते हैं। यह भी एक कारक है कि एल 1 के रूप में उभरने के बावजूद विक्रेता को अगे भी अनुबंध वार्ता समिति (सीएनसी) का सामना करना पड़ सकता है, यदि एल 1 बोली मानक के ऊपर है तो विक्रेताओं के साथ मूल्य निर्धारण के समय मिलीभगत की समस्या भी एक अन्य कारण है। परंपरागत रूप से लागत के आधार पर विशुद्ध रूप से एल1 बोली लगाने वाले का चयन करना भी बेहतर तकनीकी उत्पाद के महत्व को नकारने के समान है।

बेंचमार्किंग में कठिनाई :  विश्व स्तर पर, रक्षा उपकरणों का एक मानकीकृत मूल्य सूचकांक नहीं होता है, जिसकी लागत स्थान/अनुबंध के देश और प्रदर्शन मापदंडों में भिन्नता के आधार पर भिन्न होती है (जैसा कि भारत में ऑपरेटिंग तापमान के मामले में है)। एक समान मूल्य निर्धारण की कमी से सेवा लेनेवाले द्वारा लागत की बेंचमार्किंग तय करना बेहद कठिन हो जाता है और कई मामलों में, मनमाने ढंग से बेंचमार्किंग तय कर दी जाती है। इससे प्राप्तकर्ता सेवा/विक्रेताओं की ओर से क्रमशः लागत अपेक्षाओं/कीमत के बीच तालमेल नहीं बैठता, जिससे सीएनसी चरण में देरी होती है।

एओएन और अनुबंध के बीच अत्यधिक देरी :  सेवा प्राप्तकर्ता और विक्रेता के बीच लागत अपेक्षा का बेमेल एक लंबी प्रक्रिया के बाद जीएस मूल्यांकन चरण में हो सकता है। इस विसंगति को फिर से सेवा प्राप्तकर्ता द्वारा द्विभाजित बेंचमार्किंग या वाणिज्यिक बोली में विक्रेता द्वारा उद्धृत अत्यधिक उच्च लागत से जोड़ा जाएगा, जिसके परिणामस्वरूप सीएनसी चरण में मोलभाव होगा। बार-बार लागत और समय की अधिकता का एक अन्य कारण एसक्यूआर में निहित उच्च अपेक्षाएं हैं। साथ ही, तेजी से बदलती प्रौद्योगिकियों के मामले में लंबी खरीद प्रक्रिया के कारण एसक्यूआर निरर्थक हो जाते हैं। इससे विक्रेता और प्राप्तकर्ता के बीच इस तरह के परिवर्तनों को अवशोषित करने की संभावना में असहमति होती है, जिसके परिणामस्वरूप आरएफपी या टीईसी चरण में बार-बार गतिरोध उत्पन्न होता है। इस तरह की देरी उपकरण की समकालीनता पर प्रतिकूल प्रभाव डालती है। इस अवधि के दौरान हुई तकनीकी परिवर्तन के कारण, विशेष रूप से ड्रोन प्रौद्योगिकी और इलेक्ट्रॉनिक स्पेक्ट्रम उपकरण जैसी वर्तमान विशिष्ट प्रौद्योगिकियों के संबंध में उत्पाद की गुणवत्ता पर असर पड़ता है।

सिंगल वेंडर सिचुएशन (एसवीएस) का प्रभाव : एब-इनिटियो या एसवीएस के परिणामस्वरूप खरीद प्रक्रिया लंबी हो जाती है जबकि ऐसे मामलों को केवल एओएन के अनुसार प्राधिकरण के स्पष्ट अनुमोदन के साथ आगे बढ़ाया जा सकता है, साथ ही एसवीएस के मामले में भ्रष्टाचार / पक्षपात की संभावना से बचने के लिए सभी प्रयास किए जा रहे हैं, इस मार्ग पर अत्यंत सावधानी के साथ चलने के लिए प्राप्तकर्ता सेवाओं का नेतृत्व करें। पूर्ववर्ती पैराग्राफों में उल्लिखित कमियों के बावजूद, बहुबोली युक्त L1 प्रणाली की ओर ही झुकाव की आवश्यकता है।

खरीद प्रक्रिया में विकल्प

L1 बोलीदाता प्रणाली के स्पष्ट व्यावहारिक नुकसानों की गणना करने के बाद, यह स्पष्ट करना महत्वपूर्ण है कि इस प्रक्रिया को समाप्त करने के लिए एक व्यवहार्य विकल्प की आवश्यकता होगी। वर्तमान और उभरते स्वदेशी और वैश्विक रक्षा उद्योग की रूपरेखा की गहन जांच और व्यापक क्षेत्र सर्वेक्षण के बाद समाधान की तलाश करनी होगी। यह एक ऐसा अभ्यास है जिसमें काफी समय और प्रयास लगेगा। मौजूदा डीएपी में इसके उत्तर तलाशने होंगे खरीद आवश्यकताओं ध्यान में रखते हुए प्रभावी हो सकते हैं।

फास्ट ट्रैक प्रक्रिया (एफ़टीपी) : एफ़टीपी का उपयोग तत्काल परिचालन आवश्यकताओं को पूरा करने के लिए त्वरित खरीद के लिए किया जाना है या परिचालन रूप से अनिवार्य उपकरणों के नियमित अधिग्रहण में अनुभवी लंबी समयसीमा को कम करने के लिए उपयोग किया जाना है। एफटीपी के तहत अधिग्रहण परिप्रेक्ष्य अधिग्रहण योजना का हिस्सा नहीं हो सकता है और एसक्यूआर के निर्माण की लंबी प्रक्रिया से गुजरने की आवश्यकता के बिना परिचालन आवश्यकताओं (ओआर) के आधार पर आगे बढ़ा जा सकता है। एफ़टीपी के तहत,  मुख्यालय द्वारा प्रस्ताव शुरू करने के 216 दिनों के भीतर अनुबंध समाप्त किया जाता है और अनुबंध पर हस्ताक्षर करने के 12 महीनों के भीतर डिलीवरी प्रभावी है, इस प्रकार सामान्य अधिग्रहण प्रक्रिया में होनेवाली देरी पर रोक लगाना है। सीमित संख्या में विशिष्ट प्रौद्योगिकी/अत्याधुनिक उपकरणों के लिए एफ़टीपी का विस्तार भी नियमित अधिग्रहण प्रक्रिया पर दबाव से राहत देगा। तकनीकी खुफिया (TECHINT) उपकरण का अधिग्रहण पहले से ही FTP के अंतर्गत आता है। FTP के तहत आपूर्ति के स्रोत को L1, L2 और L3 विक्रेताओं के बीच विभाजित करना भी संभव है, बशर्ते L2 और L3 विक्रेता, L1 विक्रेता के साथ बातचीत किए गए नियमों और शर्तों को स्वीकार करने के लिए तैयार हों, इस प्रकार विक्रेता आधार में वृद्धि होगी और तकनीकी रूप से बेहतर उपकरणों को शामिल करने की सुविधा मिलेगी।

आपातकालीन खरीद (ईपी) :  जून 2020 में गलवान घाटी की घटना के बाद यह पहली बार था कि रक्षा मंत्रालय ने सीडीएस की सिफारिशों के आधार पर 300 करोड़ रुपये तक की आकस्मिक कैपिटल खरीद के लिए मंजूरी दी। ऐसे ईपी मामलों का अनुमोदन सेवा मुख्यालय स्तर पर प्रत्यायोजित किया जाता है, इस प्रकार ऐसे मामलों के प्रसंस्करण/निपटान से सामान्य प्रक्रियाओं में लगनेवाले समय में कमी आती है। इन ईपी को अब इस साल 31 अगस्त तक बढ़ा दिया गया है। एसवीएस परिदृश्य में ईपी के अनुमोदन से आसान और तेज खरीद संभव है।  इस प्रकार खरीद में आनेवाली बाधाओं को काफी कम किया गया है। इस तरह के ईपी के दायरे को एक त्वरित समय सीमा के भीतर अत्याधुनिक परिचालन प्रौद्योगिकियों को प्राप्त करने में एफ़टीपी खरीद को बढ़ाने के लिए बढ़ाया जा सकता है।

L1T1 अवधारणा :  L1T1 अवधारणा एक ऐसे प्रावधान को संदर्भित करती है जहां बोली लगाने वाले का चयन तकनीकी रूप से अनुपालन करने वाले विक्रेताओं के बीच उद्धृत न्यूनतम लागत तक सीमित या शासित नहीं है, लेकिन इसमें कम लागत और बेहतर तकनीक, या उन्नत प्रदर्शन पैरामीटर (ईपीपी) का संयोजन होगा। ऐसा ईपीपी उन बोलियों को संदर्भित करेगा जो तकनीकी रूप से बेहतर हैं और इसलिए प्रदर्शन करती हैं जो बोली में भाग लेने वाले विक्रेताओं द्वारा पूरा किए जाने वाले आवश्यक मापदंडों से बेहतर है। आरएफपी में निर्धारित ऐसे ईपीपी में शामिल विक्रेता (ओं) को बोली से अधिकतम 10% की छूट का हक होगा, जिसका अर्थ है कि एक विक्रेता की सभी ईपीपी बैठक की बोली उद्धृत लागत से 10% कम पर दर्ज की जाएगी। एल1 बोलीदाता का चयन करने के उद्देश्य से, यह सुनिश्चित करते हुए कि एल1टी1 प्रावधान के तहत इस विक्रेता का चयन होने पर, सीएनसी में प्राप्त मूल बोली/लागत का भुगतान किया जाएगा। यह अवधारणा तकनीकी रूप से बेहतर उपकरण के विक्रेताओं को अतिरिक्त प्रोत्साहन प्रदान करती है जो अन्यथा बोलियां जमा करने के लिए अनिच्छुक होंगे, जिनकी लागत घटिया प्रौद्योगिकी वाले अन्य विक्रेताओं की तुलना में अधिक होगी। L1T1 अवधारणा इस प्रकार न्यूनतम लागत (और निम्न गुणवत्ता की चिंता) के आधार पर विक्रेता के चयन का एक विकल्प प्रदान करती है और सूचना युग में बेहतर प्रौद्योगिकी के युग के साथ उपयुक्त रूप से समन्वयित करती है, जैसा कि सीओएएस द्वारा बताया गया है।

स्वदेशी रक्षा उद्योग को सशक्त बनाना : आत्मनिर्भरता के लक्ष्य को प्राप्त करने के लिए, रक्षा सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों (डीपीएसयू) और सूक्ष्म, लघु और मध्यम उद्यमों (एमएसएमई) सहित स्वदेशी रक्षा उद्योग आधार को सशक्त बनाने की आवश्यकता है। एक ऐसे कदम में जो निस्संदेह स्वदेशी विक्रेता भागीदारी को बढ़ाएगा, डीएपी ने मांगे जा रहे उपकरण के आवश्यक पैरामीटर (ईएसपी) को ईएसपी ए और बी में विभाजित कर दिया है। ईएसपी ए पहले से ही सेवा में / बाजार में उपलब्ध उपकरणों की विशेषताओं को संदर्भित करता है और इसे बनाता है, जबकि ईएसपी बी उन मापदंडों को संदर्भित करता है जो मूल रूप से उपकरण में उपलब्ध नहीं हैं, लेकिन जो उपलब्ध प्रौद्योगिकियों का उपयोग करके विक्रेताओं द्वारा विकसित किया जा सकता है, यहां तक कि अनुबंध के समापन के बाद, एक निर्धारित समय सीमा के भीतर और एक निश्चित जमानत के साथ  पूरा किया जा सकता है। सभी वांछित मापदंडों के साथ उपकरणों के लिए उपलब्ध समय में इस छूट का उपयोग डीपीएसयू और निजी रक्षा विक्रेताओं द्वारा समकालीन प्रौद्योगिकियों की सेवा आवश्यकताओं को पूरा करने के लिए किया जा सकता है।

डीएपी-2020 की मेक-I (सरकारी वित्त पोषित) श्रेणी के तहत, रक्षा मंत्रालय प्रोटोटाइप विकास लागत का 70% या अधिकतम रु. 250 करोड़ प्रति विकास एजेंसी (डीए), चरणबद्ध तरीके से विकास की प्रगति के आधार पर दे सकता है। इस प्रावधान का फायदा स्वदेशी अनुसंधान एवं विकास को बढ़ावा देने के लिए उपयुक्त परियोजनाओं/विक्रेताओं की पहचान करने के लिए सेवा मुख्यालय के नवाचार और स्वदेशीकरण संगठनों (डीएपी-2020 में प्रत्येक सेवा मुख्यालय द्वारा स्थापना के लिए अनिवार्य) द्वारा उठाया जाना चाहिए। इसके अतिरिक्त, एओएन के साथ ‘मेक’ श्रेणियों के तहत 100 करोड़ रुपये की परियोजनाएं एमएसएमई और स्टार्टअप के लिए आरक्षित हैं, बशर्ते कि निविदा में दो या दो से अधिक विक्रेता भाग ले रहे हों।

सशस्त्र बलों के आधुनिकीकरण के लिए अत्याधुनिक प्रौद्योगिकी की आवश्यकता को बेहतर समझा जाता है, थोक उपकरण श्रेणियों जिनमें कम प्रौद्योगिकी निर्भरता है, की खरीद के लिए एल 1 (एल 1 टी 1 अवधारणा के समान) पर विचार किया जा सकता है, जिसे (भारत- आईडीडीएम) के तहत स्वदेशी विक्रेताओं को निविदाओं में भाग लेने के लिए प्रोत्साहित करने के क्रम में स्वीकार किया जा सकता है।

सीओएएस के शब्दों में, लालफीताशाही को दूर करने और लंबे समय से खरीद प्रक्रिया में होनेवाली देरी को कम करने के लिए खरीद क्रांति की अनिवार्य आवश्यकता है। ‘सूचना युग’ में सशस्त्र बलों को अत्याधुनिक और समकालीन तकनीकों की आवश्यकता है जो केवल ‘एल 1’ प्रक्रिया जैसे पुरातन नियमों द्वारा पूरी नहीं हो सकती, ऐसी तकनीकी मांगों को पूरा करने के लिए प्रक्रिया में परिवर्तन की आवश्यकता है।

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स्रोत: डीएपी-2020